環(huán)保約束促官員執(zhí)政理念變革

　　碧波蕩漾的洱海，是旅游名城云南大理最亮麗的名片。過去10年間，這一池湖水實現(xiàn)了從水質(zhì)惡化、藍(lán)藻爆發(fā)到湖清水凈、波光瀲滟的反轉(zhuǎn)。

　　洱海內(nèi)24個監(jiān)測點的數(shù)據(jù)顯示，今年以來，洱海水質(zhì)已連續(xù)半年達(dá)到二類水標(biāo)準(zhǔn)，一躍成為全國城市周邊保護最好的湖泊之一。而10年前，洱海的水質(zhì)曾經(jīng)徘徊在四類水的邊緣。

　　一位湖泊專家說，過去提起湖泊治理，成功的案例都在國外，如今變化中的洱海則樹起了中國樣本。

　　大理白族自治州副州長許映蘇說，發(fā)展經(jīng)濟曾走過的彎路已發(fā)出警告，洱海出了問題，大理就沒有未來。所以大理提出，洱海清，大理興。

　　這幾年，大理在制定發(fā)展目標(biāo)時，把洱海的水質(zhì)作為一條紅線，任何加重洱海環(huán)境負(fù)擔(dān)的項目都會被禁止。尤其在洱海的源頭洱源縣，GDP的增速已不是第一要務(wù)，水質(zhì)的保護與官員烏紗帽直接掛鉤。

　　這10年，自從“十一五”規(guī)劃將節(jié)能減排列為發(fā)展的約束性指標(biāo)后，環(huán)境保護已成為考量地方官員政績的重要砝碼，由此也帶來了一場地方官員執(zhí)政理念的變革。

　　環(huán)保部華北督查中心主任熊躍輝過去10年一直從事環(huán)境執(zhí)法工作。對他來說，跟污染企業(yè)的“貓鼠游戲”一直是工作主基調(diào)，但他也感受到地方政府對污染企業(yè)態(tài)度的變化。過去，如果哪家利稅大戶有了污染問題，地方政府一般都是庇護者;但現(xiàn)在，有相當(dāng)多的官員已轉(zhuǎn)變觀念，不再愿意給污染企業(yè)做保護傘。

　　熊躍輝介紹說，“十一五”期間，河北省曾出臺過一個政策，劃定了30個減排任務(wù)重的縣市。這些地區(qū)的政府負(fù)責(zé)人，如果完不成減排任務(wù)，是不能升遷和調(diào)動的。過去環(huán)保部門要找地方政府領(lǐng)導(dǎo)匯報，得追著領(lǐng)導(dǎo)跑，而政績指揮棒變了以后，地方政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注環(huán)保的積極性也高了。在這位環(huán)境執(zhí)法工作者看來，這10年來，最大的變化是地方政府對環(huán)境保護的重視前所未有。

　　最直接的效果是，“十一五”結(jié)束時，我國首次實現(xiàn)了五年規(guī)劃中“主要污染物減排10%”的任務(wù)。之前的若干個五年規(guī)劃中，污染減排的目標(biāo)很少被重視，減排也成為從未完成過的任務(wù)。

　　“十一五”期間，經(jīng)濟大省山東承擔(dān)的減排任務(wù)在全國最重，二氧化硫和化學(xué)需氧量的減排指標(biāo)分別是全國平均水平的2倍和1.49倍。“十一五”初期，拿到國務(wù)院下發(fā)的任務(wù)狀時，就連山東的環(huán)保部門也認(rèn)為，這樣的減排任務(wù)太重，幾乎不可能完成。

　　叫苦的不止山東一個省。在“十一五”開局第一年，絕大部分地區(qū)都沒有重視節(jié)能減排指標(biāo)。環(huán)保部一位負(fù)責(zé)減排工作的官員告訴記者，當(dāng)時讓他哭笑不得的是，有好幾個省，在2006年年底就上報環(huán)保部說，他們在“十一五”第一年就完成了5年主要污染物削減10%的任務(wù)。但據(jù)環(huán)保部掌握的情況，這些省當(dāng)年的污染物排放還在以兩位數(shù)的量級增加。

　　這位官員說，這個事例反映了當(dāng)時許多地方政府的心態(tài)，認(rèn)為節(jié)能減排不過就是一場數(shù)字游戲。

　　一系列動真格的措施在2007年啟動。其中包括，中央政府與地方政府簽訂節(jié)能減排責(zé)任狀，并且出臺了相關(guān)的考核條例，明確節(jié)能減排任務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)，完成的情況將作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容。未通過年度考核的省級政府部門必須在1個月內(nèi)向國務(wù)院作出書面報告，并限期整改。

　　也是在2007年，中國環(huán)境保護出現(xiàn)了重要拐點，二氧化硫和化學(xué)需氧量兩項主要污染物指標(biāo)首次出現(xiàn)下降。

　　減排任務(wù)最重的山東省，居然在2009年，提前一年完成“十一五”減排目標(biāo)。背后的緣由，是地方政府對環(huán)境保護的再認(rèn)識，是一場GDP與COD(化學(xué)需氧量)的平衡。

　　山東省環(huán)保廳廳長張波至今還記得，省長姜大明在“十一五”初期下的死命令：“所謂約束性指標(biāo)，就是完不成任務(wù)要摘烏紗帽的指標(biāo)。”

　　山東化學(xué)需氧量的減排任務(wù)重，主要是因為造紙行業(yè)污染。究竟要不要為了這區(qū)區(qū)百分之三四的貢獻(xiàn)率就放任造紙行業(yè)肆意排污?

　　環(huán)保部門測算過，如果執(zhí)行最嚴(yán)的排放標(biāo)準(zhǔn)，山東全省有80%的企業(yè)都不能達(dá)標(biāo)，似乎對行業(yè)影響很大。但細(xì)分下來，不達(dá)標(biāo)的這80%，主要是規(guī)模不大、工藝落后的廠家，產(chǎn)量僅占全省的30%。而剩下20%的這些企業(yè)產(chǎn)量大、工藝先進，反而污染排放量較少。

　　環(huán)境指揮棒引導(dǎo)的結(jié)果是，“十一五”期間，山東造紙產(chǎn)量翻了一番，但這個行業(yè)化學(xué)需氧量的排放量卻削減了58%。

　　地方官員既完成減排任務(wù)，保住烏紗帽，也實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展不停步。環(huán)保部部長周生賢把這種變化總結(jié)為環(huán)境優(yōu)化發(fā)展。

　　在他看來，離開經(jīng)濟發(fā)展抓環(huán)境保護是“緣木求魚”，脫離環(huán)境保護搞經(jīng)濟發(fā)展是“竭澤而漁”。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護絕不是對立的矛盾。一方面，經(jīng)濟的發(fā)展一定要以環(huán)境的承載力為基礎(chǔ)，另一方面，環(huán)境保護制約的是粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，而不會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

　　周生賢說，環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，就如考試對于學(xué)生一樣。學(xué)生在一般情況下都不希望考試，但是考試確實提高了學(xué)生的成績。

　　山東或許就是“提高了成績的學(xué)生”，用環(huán)保的手段實現(xiàn)了更優(yōu)的經(jīng)濟發(fā)展。在山東，一系列環(huán)保指標(biāo)被折算為：河里有魚，城市里要看得見星星。